Аудитор контрольно-счетной палаты города Новосибирска Нетисова И.Э. приняла участие в указанном мероприятии, выступив с докладом на тему: «О практике реализации концессионных соглашений», в котором изложила следующее: в 2020-2023 годах контрольно-счетной палатой города Новосибирска проводился аудит эффективности реализации концессионных соглашений, заключенных Новосибирской мэрией от имени города. Объектами соглашений являлось имущество муниципальной казны, переданное для реализации концессионных проектов: общественных бань, образовательная, две коммунальные – газовая и снегоплавильная, а также спортивные концессии.
Совокупно, инвестиционный объем, охваченный комплексом контрольных мероприятий, составил почти 2 млрд. рублей. Проверены промежуточные результаты исполнения условий 7 концессионных соглашений.
Ошибок в реализации концессионных соглашений, немало. Это и непродуманность цели концессии, и отсутствие в ряде случаев расчетов и экономических обоснований эффективности, и недостаточность контроля на всех этапах со стороны концедента, и недопонимание сторонами сути, значения и последствий установления в соглашении натурального выражения концессионной платы, и подводные камни финансового участия концедента, и недобросовестность концессионера, не считающего рискованным для себя нарушать условия соглашения и обогащаться на муниципальном имуществе, а иногда это и свободная открытость формулировок законодательства, такая как «если иное не предусмотрено концессионным соглашением». Разве подобная формулировка в Законе по смыслу не ставит концессионное соглашение со всеми его возможными юридическими несовершенствами в главенствующее положение над статьей Федерального закона? А концессионеры руководствуются в своих действиях по неосновательному обогащению положением Закона о концессионных соглашениях, считая, что доходы от использования концессионного объекта являются их собственностью при любых обстоятельствах, ведь в концессионном соглашении не прописано «иное».
Но есть еще одно «и» в этом ряду перечислений. Это и концессионные риски для местного бюджета.
В банной концессии бюджетный риск сформировался, будучи обусловленным неправомерными действиями концессионера по осуществлению деятельности без проведения реконструкции банных комплексов и ввода их в эксплуатацию в совокупности с отсутствием надлежащего контроля за исполнением соглашения со стороны концедента. В этом примере бюджетный риск выражен в потенциальном риске финансовой ответственности города в случае причинения ущерба жизни и здоровью граждан, получающих банные услуги в зданиях с документально зафиксированной ограниченной работоспособностью.
Кроме того, как в банной концессии, так и в снегоплавильной, и в спортивной (в случае со спортивным комплексом с бассейном), образовательной концессиях бюджетный риск реализовался в виде ущерба бюджету Новосибирска, причиненного неосновательным обогащением концессионеров.
В случае снегоплавильной концессии осуществился риск чрезмерной бюджетной нагрузки за счет более чем стопроцентного покрытия бюджетными средствами расходов инвестора, когда фактически инвестором своего проекта стал сам же концедент. В основе данного риска лежит отсутствие анализа и финансово-экономического обоснования проекта на этапе до заключения концессионного соглашения. Концедент стал заложником снегоплавильной концессии, поскольку односторонний выход из нее крайне затратен и невыгоден для города, а существенные условия о финансовом участии концедента уже не могут быть изменены.
На примере снегоплавильной концессии виден воплотившийся в реальность риск недостаточной общественной пользы: чрезвычайно дорогая для города снегоплавильная станция работает далеко не в полную силу по причине большой протяженности дорог города Новосибирска и вытекающей из этого дороговизны подвоза снега.
Неочевидный на первый взгляд риск существует и в случаях спортивных концессий. Здесь установлен риск утраты концедентом концессионной платы, поскольку получение городом немонетизированного эквивалента концессионной платы полностью зависит от востребованности объекта муниципальными спортивными школами в сфере водных и ледовых видов спорта. Так, если снижается численность тренирующихся учащихся, то и размер концессионной платы, выраженный в тренировочных часах, снижается относительно установленного в соглашении размера платы. И город теряет свою выгоду от реализации такой концессии, чем нарушается то самое равенство интересов.
Как показала практика внешнего муниципального финансового контроля, прежде чем ввести в состав соглашения условие о натуральном виде концессионной платы без ее монетизированного эквивалента, необходимо настороженно и памятуя об интересах городского бюджета, города и горожан рассчитывать и анализировать последствия такой формы концессионной платы вплоть до последнего дня исполнения соглашения.
Не стоит забывать концеденту и о том, что вероятность недобросовестности концессионера при реализации соглашения не может быть исключена, как и необходимость судебно-претензионной работы с концессионером, при проведении которой должна быть определяемой сумма исковых требований.
В итоге, 5 из 7 концессионных соглашений реализуются неэффективно.
На основе рекомендаций Контрольно-счетной палаты города Новосибирска концедентом были разработаны планы устранения выявленных нарушений, досудебного и судебного урегулирования вопросов возмещения концессионерами ущерба, причиненного бюджету города, повышения эффективности реализации соглашений.
Уже в процессе проведения комплекса контрольных мероприятий, от проверки к проверке, было отмечено существенное и действенное усиление контроля стороной концедента за исполнением концессионерами условий действующих концессий. И уже виден положительный результат упорядочивания концессионной деятельности.
В настоящее время все поставленные цели достигаются лишь четко продуманной и детально рассчитанной газовой концессией и спортивной ледовой концессией, что в данном случае также обусловлено качественной расчетной, аналитической базой соглашения.
Практика внешнего финансового контроля муниципальной концессии дала понимание того, что концессия связана с существенными бюджетными рисками. А контроль со стороны концедента является инструментом достижения эффективности концессии.
На основе опыта работы Контрольно-счетной палаты Новосибирска исполнительной власти предложены рекомендации для повышения эффективности внутреннего муниципального финансового контроля:
1) проведение качественной предварительной оценки экономической выгоды от реализации концессионного соглашения как для концедента, так и для концессионера;
2) предусмотреть обязательное предоставление концессионером информации о ежегодных инвестициях, в целях осуществления контроля в части соблюдения концессионером этапов и сроков проведения строительства или реконструкции;
3) проведение концедентом внезапных выездных проверок объектов в ведении концессионера в форме «тайного покупателя», то есть без уведомления его о визите;
4) в целях прозрачности результатов контроля, предусмотреть механизм контроля за выполнением показателей эквивалента концессионной платы в натуральном выражении.
Целесообразно, в рамках риск-ориентированного подхода, учитывать и минимизировать такие риски концессионных соглашений как:
- риск финансовой ответственности города в случае причинения ущерба жизни и здоровью граждан;
- риск неосновательного обогащения концессионера;
- бюджетный риск не монетизирования эквивалента концессионной платы в соглашении, и вытекающий из него риск недостоверности бухгалтерской отчетности, поскольку часы занятий не наделены суммовым выражением, то отсутствует возможность осуществления бухгалтерского учета задолженности в случае возникновения таковой;
- риск чрезмерной бюджетной нагрузки за счет существенного покрытия бюджетными средствами расходов инвестора-концессионера;
- риск недостаточной общественной пользы;
- риск отклонения конечных результатов от первоначально запланированных при подписании и исполнении соглашения;
- риск ограничения полномочий концедента, регламентированных Законом о концессионных соглашениях, и невозможности полноценного осуществления им определенного условиями концессионных соглашений контроля за использованием концессионером имущества муниципальной казны.
Кроме того, требуется улучшение качества организации претензионной работы и межведомственного взаимодействия внутри исполнительной власти.